A Reforma Tributária foi apresentada ao país com a promessa de simplificar o sistema de arrecadação, reduzir litígios e eliminar distorções históricas que comprometem a competitividade das empresas brasileiras. No entanto, algumas discussões que surgem durante o período de transição mostram que ainda teremos importantes desafios jurídicos pela frente.

Uma das controvérsias mais recentes envolve a possibilidade de os novos tributos criados pela reforma, a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), integrarem a base de cálculo do ICMS enquanto este ainda estiver em vigor durante o período de transição. A preocupação é legítima: estaríamos criando uma nova hipótese de incidência de “tributo sobre tributo”?

Para compreender o debate, é importante lembrar que o ICMS continuará coexistindo com o IBS e a CBS durante vários anos. A CBS substituirá gradualmente PIS, Cofins e parte do IPI, enquanto o IBS assumirá o lugar do ICMS e do ISS ao final da transição, prevista para ser concluída em 2033.

O problema surge porque a legislação atual do ICMS estabelece que sua base de cálculo corresponde ao valor total da operação. Historicamente, essa composição já incluiu diversos encargos e tributos incidentes sobre a transação. Com a chegada do IBS e da CBS, alguns fiscos estaduais passaram a sustentar que, uma vez efetivamente cobrados, esses novos tributos também passariam a integrar o chamado “valor da operação”, aumentando a base sobre a qual o ICMS seria calculado.

Na prática, isso significa que uma empresa poderia pagar ICMS sobre um valor que já contém CBS e IBS. O resultado seria um aumento indireto da carga tributária, contrariando um dos principais objetivos da reforma, a neutralidade fiscal. É justamente por isso que o tema desperta preocupação no setor produtivo.

Quando um tributo passa a compor a base de cálculo de outro, cria-se um efeito cascata que encarece operações e dificulta a transparência tributária. O contribuinte deixa de enxergar claramente quanto está pagando de cada imposto e passa a suportar um custo tributário maior do que o inicialmente aparenta.

Em 2026, contudo, a situação é diferente. O IBS e a CBS estão em fase de testes e possuem caráter predominantemente informativo. Diversas manifestações das administrações tributárias estaduais já reconheceram que, nesse período, não haverá inclusão desses valores na base de cálculo do ICMS, justamente porque não existe cobrança efetiva dos novos tributos.

A grande dúvida está a partir de 2027, quando a cobrança efetiva do IBS e da CBS passará a ocorrer. A legislação complementar não trouxe uma regra expressa afastando a inclusão desses tributos na base do ICMS durante a transição. Essa lacuna normativa abre espaço para interpretações divergentes entre contribuintes e administrações fiscais, aumentando o risco de judicialização.

Sob a ótica constitucional, o debate tende a ser intenso. A reforma tributária foi concebida para simplificar o sistema e reduzir distorções. Permitir que um imposto incida sobre outro pode representar um movimento na direção oposta, contrariando princípios como transparência, neutralidade e racionalidade tributária.

Além disso, há um aspecto econômico relevante. Empresas que operam com margens reduzidas podem sofrer impactos significativos em seu fluxo de caixa caso essa interpretação prevaleça. O aumento do custo tributário tende a ser repassado ao consumidor final, elevando preços e reduzindo competitividade.

Como advogado tributarista, entendo que o tema merece atenção especial dos contribuintes. Mais do que uma discussão técnica, estamos diante de uma questão que pode influenciar diretamente a carga tributária suportada pelas empresas durante toda a fase de transição da reforma.

O sucesso da Reforma Tributária dependerá não apenas da criação de novos tributos, mas também da capacidade de garantir segurança jurídica e coerência na sua aplicação. Evitar a incidência de “tributo sobre tributo” não é apenas uma questão de arrecadação; é uma condição essencial para que a promessa de simplificação finalmente se transforme em realidade.

João Carlos Rodrigues Filho Vanni é advogado tributarista da ZR Advogados Associados.